¿Es inconstitucional el Real Decreto-ley para la corrección del déficit público?

Ayer se procedió a la convalidación en sede parlamentaria del Real Decreto-ley 20/2011 de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público que el Gobierno aprobó en el último Consejo de Ministros del año, y primero del nuevo gabinete de Mariano Rajoy, para hacer frente al grave déficit de las cuentas públicas. Este decreto-ley contempla un recorte de gasto público cercano a los 9.000 millones de euros y un incremento previsto de los ingresos en torno a los 6.000 mediante la reforma del sistema fiscal a través de una fuerte subida de impuestos, entre ellos el aumento del tipo impositivo del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). En opinión del grupo parlamentario IU-ICV-CHA, La Izquierda Plural, esta revisión alcista del IRPF podría ser inconstitucional al entender que cualquier cambio que se realice en materia tributaria ha de realizarse a través de una ley y no mediante un decreto-ley, por lo que ha solicitado su examen a la Mesa del Congreso.

Ahora que me hallo inmerso en el estudio de esta materia, me ha parecido interesante el exponer aquí (de forma muy somera) en qué se basa esta discusión en torno a la constitucionalidad o no de la reforma del IRPF y cuáles son algunos de los puntos doctrinales y jurídicos sobre este aspecto, si bien es cierto que es un tema antes de Derecho constitucional que financiero. A tal efecto, he hecho un pequeño resumen de la información disponible que expongo a continuación.

Un decreto-ley, de acuerdo con el artículo 86.1 de la Constitución, es una disposición legislativa provisional dictada por el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Según ese mismo precepto, los decretos-leyes "no podrán afectar [...] a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I [De los derechos y deberes fundamentales] [...]", quedando la regulación de su materia bajo reserva de ley, esto es, sólo se puede legislar mediante una norma con rango de ley. En este Título primero, especialmente protegido constitucionalmente, se incardina el deber de todos los ciudadanos de contribuir "al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica [...]" a través del pago de los correspondientes tributos (art. 31 CE). 

En un sentido negativo, y expuesta la letra constitucional, a priori, podríamos afirmar que se estaría dictando una norma inconstitucional al pretender regular a través de este tipo disposición legislativa una norma referente a derechos, deberes y libertades fundamentales, ámbito de reserva de ley, reiteramos. Siendo así, no puede recurrirse al expediente del decreto-ley como fuente de producción normativa en materia tributaria, idea que surge de la interpretación literal del citado art. 86 en su apartado primero. A este supuesto es al que se estaría acogiendo, en principio, el referido grupo parlamentario, por entender que estando incluido el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos en el Título I no es posible disponer mediante un decreto-ley (norma excepcionalísima y, sin embargo, de recurrido uso en nuestro ordenamiento jurídico) una reforma del sistema tributario. El Gobierno no puede disponer en cuanto a Derechos fundamentales de manera discrecional eludiendo el control parlamentario previo.

Por otra parte, y en sentido positivo, un sector significativo de la doctrina ha interpretado que la realidad jurídica no ha de despegarse de la realidad económica y social, y por ello sí estima procedente el dictar normas de esta naturaleza en materia tributaria, financiera y/o presupuestaria. Así, el profesor Pérez-Royo entiende que es un cauce adecuado si no obviamos ciertos límites: es constitucional dar un decreto-ley en este sentido siempre que no afecte de modo significativo a la carga tributaria global de los afectados o a la propia estructura esencial del sistema tributario, tal y como parece ser el caso, puesto que no se están cambiando los pilares vitales del sistema, sino que se reforma aspectos parciales y puntuales de los mismos (lo que no resta calado a la medida, claro está). Esta posición doctrinal ha tenido buena acogida, siendo defendida por el Tribunal Constitucional, verbigracia, en la sentencia 182/1997, de 28 de octubre. Otra postura doctrinal más con esta orientación, entiende que también es posible regular todos los aspectos tributarios mediante un decreto-ley, excluyendo, eso sí, el establecimiento de tributos y la concesión de beneficios tributarios que afectan a los tributos del Estado; es decir, restringe al máximo el ámbito de reserva de ley en materia tributaria, dejándolo para los aspectos esenciales de la misma. En conclusión, podemos afirmar que esta posición se inclina por una interpretación flexible de los artículos constitucionales. El propio TC ha indicado que urgente y extraordinaria necesidad ha de entenderse en un sentido amplio, habiendo aceptado la constitucionalidad del Real Decreto-ley 5/1992, de 21 de julio, que también modificó la regulación del IRPF (en este caso, cambio realizado por el gobierno socialista de Felipe González).

No obstante, no hemos de olvidar el carácter provisional (a fin de menguar su eficacia temporal dada su naturaleza privilegiada) que expresamente tienen este tipo de disposiciones y, por tanto, la ineludible aprobación del Congreso (1) a la que se presta. De tal forma, la cuestión de su posible inconstitucionalidad seguirá presente en tanto en cuanto no se tramite como ley, puesto que una simple convalidación de la norma en el Congreso, como ha sido el caso, no muda su peculiar naturaleza. Se espera que pase a tener rango una vez se aprueben los Presupuestos Generales para este año 2012 y sea incluido en ellos. Mientras tanto, podría ser objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional.

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(1) Art. 86.2 CE: "Los Decretos-Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario".